La riforma del cielo unico europeo (SES 2 +)

La riforma del Cielo Unico Europeo (SES 2+), approvata con il Regolamento (UE) 2024/2803 dopo oltre undici anni dalla proposta della Commissione per una riforma del Cielo Unico Europeo (Single European Sky – SES), rappresenta un importante passo avanti nella gestione integrata dello spazio aereo europeo, con obiettivi chiave di efficienza, sostenibilità e riduzione delle emissioni di CO₂.
L’obiettivo è ridurre la frammentazione, ottimizzare le rotte per diminuire emissioni e ritardi, e promuovere una governance più cooperativa tra Stati membri. Nonostante rappresenti un passo avanti importante, il successo dipenderà dall’effettiva implementazione, affrontando resistenze nazionali e sfide climatiche con misure concrete, come l’adozione di carburanti sostenibili (SAF).

Dopo oltre undici anni dalla proposta della Commissione per una riforma del Cielo Unico Europeo (Single European Sky – SES), le istituzioni europee hanno finalmente approvato il nuovo regolamento per una migliore gestione dello spazio aereo europeo e un minore impatto sull’ambiente.

Il Regolamento (UE) 2024/2803 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 ottobre 2024 relativo all’attuazione del cielo unico europeo (noto come SES 2+) ([1]), è il risultato di una lunga serie di sforzi volti, da un lato, al coordinamento europeo e la cooperazione degli Stati Membri, e dall’altro alla sostenibilità e alla riduzione delle emissioni nel settore dell’aviazione. Tale regolamento entrerà in vigore il primo dicembre 2024, segnando la conclusione di un lungo ed atteso percorso di approvazione.

Nell’ambito dell’integrazione dell’UE, che ha compiuto enormi passi avanti soprattutto nel commercio, nella politica monetaria e nella mobilità dei cittadini, la creazione di un cielo unico europeo rimane una sfida complessa e tuttora da risolvere. Nonostante i tentativi dell’UE di introdurre un sistema integrato per la gestione dello spazio aereo — come il progetto Single European Sky lanciato nel 1999 ([2]) — molti Stati Membri e le rispettive autorità nazionali dell’aviazione civile (ENAC per l’Italia) resistono all’idea di cedere pienamente il controllo dei propri spazi aerei. Questa resistenza è motivata sia da questioni di sovranità nazionale, poiché alcuni Paesi desiderano preservare il controllo sul proprio spazio aereo per ragioni di sicurezza e autonomia, sia da difficoltà operative, legate a sistemi e regolamentazioni sviluppati ad hoc per rispondere alle specifiche esigenze nazionali. Inoltre, le differenze nelle infrastrutture e nelle tecnologie tra gli Stati Membri rendono complicato un coordinamento totale, con costi elevati per modernizzare e uniformare i sistemi esistenti.

Tuttavia, ciò non significa che non possano essere fatti progressi in settori strategici come quello dell’aviazione commerciale, e in modo particolare nell’armonizzazione dello spazio aereo europeo, promuovendo una visione comune in grado di coniugare crescita economica e sostenibilità ambientale.

L’iniziativa per la creazione di un cielo unico europeo è stata avviata nel 1999 ([3]) come risposta ai problemi di congestione del traffico aereo e ai ritardi nella navigazione aerea. L’obiettivo era ridurre la frammentazione dello spazio aereo europeo, migliorando significativamente la capacità e l’efficienza nella gestione del traffico aereo.

In passato, lo spazio aereo europeo era gestito come un insieme frammentato in cui ogni Stato manteneva il controllo di una porzione, ma questa frammentazione spesso generava inefficienze. Le rotte aeree erano soggette a deviazioni significative, con conseguenti ritardi, maggiore consumo di carburante e costi operativi più elevati. L’iniziativa del cielo unico europeo punta invece a unificare e ottimizzare la gestione del traffico aereo, sfruttando anche le tecnologie digitali avanzate per garantire maggiore efficienza, fluidità e sostenibilità ambientale. In altre parole, il SES avrebbe dovuto cercare di sostituire i sistemi nazionali di gestione dello spazio aereo degli Stati membri dell’UE con un sistema paneuropeo integrato dal punto di vista organizzativo e tecnologico.

In questo contesto, l’approvazione del nuovo regolamento SES 2+ dovrebbe segnare un passo significativo verso una maggiore integrazione e sostenibilità nel settore dell’aviazione. Un aspetto centrale del SES 2+ è rappresentato dall’introduzione di un nuovo sistema di governance che punta a rafforzare la cooperazione tra gli Stati Membri e le diverse autorità nazionali di vigilanza, mantenendo al contempo un equilibrio tra le esigenze di sovranità nazionale e gli obiettivi europei di efficienza e sostenibilità. Per raggiungere questi obiettivi, il regolamento prevede anche incentivi finanziari per la modernizzazione delle infrastrutture tecnologiche e per l’adozione di sistemi interoperabili tra i vari Paesi.

L’implementazione progressiva e concreta del regolamento SES 2+ sarà determinante (o almeno dovrebbe esserlo) per affrontare le sfide attuali e sfruttare appieno i vantaggi promessi. Con il coinvolgimento attivo dei vari soggetti del settore, quali compagnie aeree, fornitori di servizi e autorità nazionali, l’UE spera di garantire un sistema aereo più sicuro, efficiente e rispettoso dell’ambiente. I prossimi anni saranno cruciali per valutare l’impatto effettivo delle nuove norme sulla competitività del settore e sulla qualità dei servizi per i passeggeri.

In parallelo, la ripresa del traffico aereo evidenzia l’importanza di affrontare tempestivamente le sfide ambientali che il settore deve fronteggiare. Il traffico aereo nella prima metà del 2024 ha finalmente superato i livelli pre-pandemia ([4]), riaccendendo l’urgenza di ridurre l’impatto ambientale del settore. La crescita del traffico aereo riporta dunque al centro del dibattito il tema del Net Zero Goal entro il 2050([5]), ossia l’obiettivo globale di zero emissioni di CO₂ entro il 2050, e l’adozione su larga scala del SAF (Sustainable Aviation Fuel) ([6]), come elemento cardine per raggiungere tale obiettivo.

In particolare, il SAF, prodotto da materie prime di scarto, rappresenta una soluzione fondamentale per ridurre l’impronta di carbonio del settore dell’aviazione. Questo carburante innovativo consente infatti di ridurre drasticamente le emissioni di gas serra associate ai voli, contribuendo al raggiungimento degli obiettivi climatici globali. Tuttavia, la produzione di SAF è ancora limitata e costosa ([7]), e il settore necessita di politiche più incisive e incentivi strutturali per aumentare la capacità produttiva, abbassare i costi e rendere questi carburanti competitivi rispetto a quelli tradizionali. Tecnologie avanzate come il SAF, che promuovono la sostenibilità e la riduzione delle emissioni di carbonio, richiedono quindi ingenti investimenti ([8]) e interventi normativi efficaci e responsabili per una loro implementazione su larga scala. Alla luce di ciò, il SAF non rappresenta solo un’opzione, ma un elemento imprescindibile per la decarbonizzazione dell’aviazione, ponendo solide basi per un futuro più sostenibile nel settore aereo.

L’aviazione sostenibile non è dunque un tema nuovo, ma per raggiungere concretamente gli ambiziosi obiettivi fissati è cruciale fare passi avanti al riguardo. Il Regolamento (UE) 2024/2803 è, in tale ottica, uno strumento fondamentale, in quanto si impegna a migliorare le prestazioni climatiche e ambientali della gestione dello spazio aereo europeo. Tra le principali innovazioni previste vi sono strumenti in grado di ottimizzare le rotte di volo, ridurre i tempi di percorrenza e abbattere le emissioni di CO₂ grazie a percorsi più diretti e a un migliore coordinamento tra i diversi fornitori di servizi di navigazione aerea.

Il SES 2+ mira, dunque, ad ottimizzare l’organizzazione e gestione dello spazio aereo nell’Unione, rendendolo più efficiente e sostenibile attraverso pacchetti legislativi che abbracciano sicurezza, sistema di prestazioni e innovazione tecnologica ed ecologica. L’attuale quadro normativo si basa su due pacchetti legislativi: SES I ([9]) (adottato nel 2004), che ha istituito il quadro giuridico principale, e SES II ([10]) (adottato nel 2009), che ha ulteriormente rafforzato l’iniziativa del cielo unico europeo e la gestione del traffico aereo.

I pacchetti SES hanno cercato di migliorare la gestione del traffico aereo (Air Traffic management – ATM) ([11]) attraverso la creazione di blocchi funzionali di spazio aereo ([12]) progettati in base ai flussi di traffico aereo piuttosto che ai confini nazionali. Questo ha rafforzato la cooperazione, ottimizzando la rete di rotte e promuovendo economie di scala, e incoraggiato collaborazioni tra i fornitori di servizi di navigazione aerea (Air Navigation Services – ANS) ([13]) oltre i confini nazionali, riducendo così i costi di tali servizi.

Tuttavia, nonostante l’introduzione di importanti riforme e l’avanzamento verso un cielo unico europeo, la Commissione ha rilevato, già da oltre undici anni, che la gestione del traffico aereo nell’UE era ancora frammentata, costosa e inefficiente. I ritardi nel raggiungimento degli obiettivi di performance, nell’implementazione dei blocchi di spazio aereo e i problemi legati all’indipendenza, alla competenza e alle risorse degli ANS erano criticità persistenti.

Per ovviare a tali carenze, già nel 2013 la Commissione europea ha presentato una proposta di revisione del SES (SES 2+) ([14]), mirata a ridurre ulteriormente la frammentazione dei servizi, rafforzare il ruolo delle autorità nazionali di vigilanza, semplificare e unificare il quadro normativo esistente, migliorando l’efficacia e la competitività del sistema aereo europeo. Sebbene il Parlamento ([15]) abbia adottato la sua posizione in prima lettura nel marzo 2014, il Consiglio ([16]) ha approvato solo un approccio generale parziale, a causa del disaccordo tra Regno Unito e Spagna sull’applicazione del testo all’aeroporto di Gibilterra.

Nel corso degli anni, diversi sviluppi hanno modificato il contesto normativo e negoziale. In primo luogo, la Brexit ha eliminato uno degli ostacoli che bloccavano i negoziati sulla proposta SES 2+ del 2013. In secondo luogo, l’adozione dell’Accordo di Parigi e del Green Deal europeo ([17]), hanno reso sempre più urgente, come accennato in precedenza, ridurre le emissioni di CO₂ del trasporto aereo. In terzo luogo, dal 2013 si sono registrati progressi nella legislazione e nella tecnologia dell’UE in materia, in particolare con l’entrata in vigore del regolamento di base dell’Agenzia dell’Unione europea per la sicurezza aerea (AESA) modificato nel 2018 ([18]) con lo sviluppo della politica spaziale e aerospaziale, anche attraverso l’organizzazione e il funzionamento dell’Agenzia Spaziale Italiana (ASI) ([19]).

Questo nuovo contesto ha reso indispensabile aggiornare la normativa SES per adattarla alle esigenze attuali. Nel settembre 2020 la Commissione ha riproposto l’aggiornamento del quadro normativo ([20]), volto a riorganizzare uno spazio aereo ancora frammentato e sempre più trafficato (ad eccezione degli anni della pandemia). Dopo lunghi negoziati, i rappresentanti del Consiglio e del Parlamento hanno raggiunto un accordo provvisorio il 6 marzo 2024 ([21]). Il Consiglio ha approvato il testo concordato il 26 settembre 2024 ([22]) e il Parlamento, il 23 ottobre 2024, lo ha adottato definitivamente, nell’ambito della seconda lettura della procedura legislativa ordinaria.

Come già anticipato, il nuovo Regolamento (UE) 2024/2803 entrerà in vigore il primo dicembre 2024, venti giorni dopo la sua pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale dell’Unione Europea, avvenuta l’11 novembre 2024. Questo traguardo, atteso a lungo, mira a incidere profondamente sulla vita quotidiana di milioni di cittadini.

L’obiettivo principale del SES 2+ è creare un sistema integrato di gestione del traffico aereo europeo che, ottimizzando l’uso dello spazio aereo, possa incrementare la sicurezza e ridurre significativamente l’impatto ambientale. Lo spazio aereo europeo è infatti soggetto a numerosi ritardi, causati da vari fattori come scioperi, condizioni meteorologiche avverse, problemi tecnici e difficoltà di approvvigionamento. Gli aeromobili di solito non seguono la rotta più breve per raggiungere una destinazione per molteplici ragioni, tra cui la necessità di evitare il sorvolo di zone militari e di Stati che applicano tariffe di rotta più elevate, nonché problemi di congestione e meteorologici. Queste limitazioni si traducono in un incremento del consumo di carburante e delle emissioni di CO₂, oltre che in ulteriori ritardi. Nella pratica, il cielo unico europeo dovrebbe ridurre i tempi di volo, (grazie all’accorciamento delle tratte e alla diminuzione dei ritardi) e, di conseguenza, diminuire i costi dei voli e le emissioni degli aeromobili. Un quadro normativo aggiornato sul SES dovrebbe, non solo facilitare la transizione verso una chiara visione futura, ma anche includere forti incentivi e obiettivi chiari e vincolanti per incoraggiare gli Stati membri dell’UE, responsabili della gestione del sistema ATM, a migliorare l’efficienza del sistema stesso, contribuendo così positivamente agli obiettivi ambientali.

Tra le novità principali del regolamento figura l’istituzione di un comitato per la valutazione delle prestazioni (Performance Review Board – PRB) ([23]) pienamente indipendente e imparziale. Tale comitato ha un ruolo puramente consultivo, assiste la Commissione nello svolgimento dei suoi compiti fornendo pareri e raccomandazioni, ed elabora altresì materiale di orientamento a sostegno delle autorità nazionali di vigilanza (in Italia tale autorità è rappresentata dall’ENAC).

Il sistema di prestazioni per i servizi di navigazione aerea e la gestione della rete nel cielo unico europeo è stato fortemente potenziato con la riforma del SES. Tale sistema prevede obiettivi prestazionali vincolanti a livello dell’Unione, piani di miglioramento e sistemi di incentivi positivi e disincentivi finanziari, soprattutto per quanto riguarda il clima e l’ambiente. Il sistema di prestazioni si basa sulla raccolta e la valutazione di informazioni ed indicatori pertinenti, in particolare previsioni di traffico e dati operativi fornite da Eurocontrol ([24]).  Deve essere attuato in periodi di riferimento, che possono andare da un minimo di 3 anni a un massimo di 5 anni. In questo modo, l’UE mira dunque a conseguire miglioramenti graduali per quanto riguarda le prestazioni climatiche e ambientali, nonché operative ed economiche dei servizi di navigazione aerea.

Pertanto, le funzioni di rete ([25]) nel contesto della gestione del traffico aereo puntano a ottimizzare l’uso dello spazio aereo e delle risorse limitate, garantendo operazioni sicure, efficienti e sostenibili. Esse comprendono attività quali la progettazione dello spazio aereo, la gestione dei flussi di traffico, il coordinamento delle risorse, e la gestione delle crisi della rete. Queste funzioni sostengono la realizzazione degli obiettivi prestazionali dell’Unione Europea, lasciando impregiudicata la sovranità degli Stati membri sul proprio spazio aereo.

Sulla carta, l’imminente entrata in vigore del Regolamento (UE) 2024/2803 sembra essere un vero e proprio traguardo per una migliore gestione del cielo unico europeo e l’Europa più competitiva e sostenibile. In occasione della conferenza Wings of Change Europe (WOCE), tenutasi a Roma lo scorso 20 novembre, nella quale hanno dedicato all’argomento un panel intitolato “SES is dead”([26]), Willie Walsh, il direttore generale dell’associazione del trasporto aereo internazionale IATA, ha rivolto un invito all’Europa ad agire concretamente per concorrere alla riduzione delle emissioni di CO₂: “Ciò che serve è un’azione pratica, come il rilancio del Cielo unico europeo che potrebbe ridurre le emissioni del 10 per cento da un giorno all’altro, e migliori incentivi per aumentare la produzione di Saf, il carburante sostenibile per l’aviazione”([27]).

Ciononostante, è necessario effettuare alcuni chiarimenti. L’entrata in vigore del SES 2+ non comporta l’attuazione automatica e diretta del medesimo, che dovrà invece essere implementata nel tempo in modo effettivo e concreto. Secondo alcuni, l’accordo sul cielo unico europeo era un risultato che doveva essere raggiunto già da tempo e il testo adottato non sarebbe all’altezza delle aspettative ([28]), in quanto, peraltro, non prevede norme sufficientemente stringenti per affrontare l’emergenza climatica attuale.

Pertanto, nonostante Bruxelles abbia presentato il SES 2+ come un successo, l’iniziativa appare destinata a non soddisfare le aspettative degli utenti dello spazio aereo. È paradossale osservare come, in un’Unione Europea in cui il mercato unico e i sistemi doganali funzionano in maniera efficiente da anni, lo stesso non accada per lo spazio aereo, dove la frammentazione e l’inefficienza continuano a prevalere. Con l’urgenza di migliorare l’efficienza del traffico aereo e accelerare il percorso verso la decarbonizzazione, occorre ripensare le alternative al di là della modernizzazione dello spazio aereo, esplorando soluzioni che vadano oltre le attuali proposte del SES e risolvano questa intricata questione.

In conclusione, il Regolamento (UE) 2024/2803 rappresenta un passo importante verso una gestione più coordinata ed efficiente del traffico aereo europeo, ma il suo successo dipenderà dall’effettiva implementazione delle norme e dalla capacità di rispondere alle sfide climatiche e operative con misure concrete e ambiziose.

[1] Regolamento (UE) 2024/2803 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2024, relativo all’attuazione del cielo unico europeo, (rifusione) (Testo rilevante ai fini del SEE).

[2] Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo – La creazione del cielo unico europeo /* COM/99/0614 def. */.

[3] Ibidem.

[4] Sul punto, si veda Report I Semestre 2024 pubblicato da ENAC; Dati di traffico pubblicato da ADR e Analisi di mercato pubblicate mensilmente da IATA per il traffico internazionale.

[5] Sul punto, si veda Strategia a lungo termine per il 2050.

[6] Sul punto, si veda Sustainable Aviation Fuels e ruolo dell’ENAC.

[7] Sul punto, si veda “Aviazione sostenibile: il Saf stenta a prendere il volo fra i carburanti green” di Maurizio Corain e Giovanna Caterina Guincelli; A cura di Asla – l’Associazione degli Studi Legali Associati, pubblicato su The MediTelegraph il 7 febbraio 2024.

[8] Sul punto, si veda L’ICAO promuove una piattaforma di investimento per carburante sostenibile per l’aviazione con le banche di sviluppo (ottobre 2024).

[9] In esso figurano il regolamento (CE) n. 549/2004 che stabilisce i principi generali per l’istituzione del cielo unico europeo, il regolamento (CE) n. 550/2004 sulla fornitura di servizi di navigazione aerea, il regolamento (CE) n. 551/2004 sull’organizzazione e l’uso dello spazio aereo nel cielo unico europeo e il regolamento (CE) n. 552/2004 sull’interoperabilità della rete europea di gestione del traffico aereo.

[10] SES I è stato modificato con il regolamento (CE) n. 1070/2009 al fine di migliorare il funzionamento e la sostenibilità del sistema aeronautico europeo.

[11] L’ATM rappresenta “il complesso delle funzioni e dei servizi aerei e terrestri, segnatamente servizi di traffico aereo, gestione dello spazio aereo e gestione del flusso di traffico aereo, compresa la progettazione di procedure di volo, richiesti per garantire il movimento sicuro ed efficiente degli aeromobili durante tutte le fasi delle operazioni” (v. Art. 2.9 Regolamento (UE) 2024/2803).

[12] Il blocco di spazio aereo rappresenta “uno spazio aereo di dimensioni definite, nello spazio e nel tempo, che consiste di una o più strutture dello spazio aereo, all’interno del quale sono forniti i servizi di navigazione aerea” (v. Art. 2.11 Regolamento (UE) 2024/2803).

[13] I ANS rappresentano “i servizi di traffico aereo, i servizi di comunicazione, navigazione e sorveglianza (CNS), compresi i servizi che migliorano i segnali emessi dai satelliti appartenenti alle costellazioni base del GNSS ai fini della navigazione aerea, i servizi meteorologici per la navigazione aerea (MET), i servizi di informazioni aeronautiche (AIS) e i servizi di dati sul traffico aereo (ADS)” (v. Art. 2.5 Regolamento (UE) 2024/2803).

[14] Proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all’istituzione del cielo unico europeo (rifusione) /* COM/2013/0410 final – 2013/0186 (COD) */

[15] P7_TA(2014)0220 Istituzione del cielo unico europeo ***I Risoluzione legislativa del Parlamento europeo del 12 marzo 2014 sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all’istituzione del cielo unico europeo (rifusione) (COM(2013)0410 — C7-0171/2013 — 2013/0186(COD)) P7_TC1-COD(2013)0186 Posizione del Parlamento europeo definita in prima lettura il 12 marzo 2014 in vista dell’adozione del regolamento (UE) n. …/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all’istituzione del cielo unico europeo (rifusione)Testo rilevante ai fini del SEE.

[16] Procedimento 2013/0186/COD COM (2013) 410: Proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all’istituzione del cielo unico europeo (rifusione), accordo parziale.

[17] Sul punto, si veda Strategia a lungo termine per il 2050.

[18] Regolamento (UE) 2018/1139 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 luglio 2018, recante norme comuni nel settore dell’aviazione civile, che istituisce un’Agenzia dell’Unione europea per la sicurezza aerea e che modifica i regolamenti (CE) n. 2111/2005, (CE) n. 1008/2008, (UE) n. 996/2010, (UE) n. 376/2014 e le direttive 2014/30/UE e 2014/53/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, e abroga i regolamenti (CE) n. 552/2004 e (CE) n. 216/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio e il regolamento (CEE) n. 3922/91 del Consiglio (Testo rilevante ai fini del SEE.)

[19] Misure per il coordinamento della politica spaziale e aerospaziale e disposizioni concernenti l’organizzazione e il funzionamento dell’Agenzia Spaziale Italiana (Legge 11 gennaio 2018 n. 7)

[20] Proposta modificata di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all’attuazione del cielo unico europeo (rifusione) COM/2020/579 final.

[21] Sul punto, si veda Riforma del cielo unico: accordo di Consiglio e Parlamento per migliorare l’efficienza della gestione dello spazio aereo nell’UE.

[22] Posizione del Consiglio in prima lettura in vista dell’adozione del Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all’attuazione del cielo unico europeo (rifusione) – Adottata dal Consiglio il 26 settembre 2024.

[23] v. Art. 13-17 Regolamento (UE) 2024/2803.

[24] L’Organizzazione europea per la sicurezza della navigazione aerea, istituita dalla convenzione internazionale di cooperazione per la sicurezza della navigazione aerea del 13 dicembre 1960 (v. Art. 2.34 Regolamento (UE) 2024/2803).

[25] v. Art. 37 Regolamento (UE) 2024/2803.

[26] Sul punto, si veda WOCE 2024 Program pag. 5.

[27] Sul punto, si veda Rilancio del cielo unico europeo e carburanti alternativi: ecco la ricetta per ridurre le emissioni dei voli UE.

[28] Secondo quanto riportato da ANSA, Matteo Ricci, europarlamentare del gruppo S&D e Vicepresidente della Commissione Infrastrutture, Trasporti e Turismo del Parlamento Europeo, ha recentemente dichiarato, durante un intervento in seduta plenaria, che il testo “non è all’altezza delle aspettative” e ha sottolineato come uno spazio aereo unico sia fondamentale per migliorare l’efficienza e la sostenibilità della mobilità europea (v. ANSA, 22 ottobre 2024).